不許當(dāng)啞巴代表、掛名代表，也不許以權(quán)謀私、行為過(guò)激
這次規(guī)范實(shí)際上不鼓勵(lì)人大代表以個(gè)人方式開(kāi)展活動(dòng)，不鼓勵(lì)“非組織活動(dòng)”，而強(qiáng)調(diào)“集體活動(dòng)”為主
明確人大接待信訪的程序和制度可以讓人大分擔(dān)集中于政府的信訪壓力此次“規(guī)范代表”活動(dòng)，也隱約透露出人大制度改革的方向，
并包含了豐富的政治信息
人大代表設(shè)立代表工作站、開(kāi)通熱線電話、媒體廣告征集議案……近年來(lái)，一些人大代表十分活躍，采取種種創(chuàng)新手段履行職責(zé)，引起輿論熱切關(guān)注。但另一方面，不少代表忙于日常工作，將代表職責(zé)丟到九霄云外，“零議案代表”、“啞巴代表”、“掛名代表”等被人們用諷刺的口吻掛在嘴邊。
今后，人大代表的活動(dòng)將不能“隨心所欲”。6月20日，新華社發(fā)布消息，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳同時(shí)出臺(tái)五個(gè)相關(guān)工作文件，對(duì)代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)、議案處理、信訪工作、充分發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)作用等都作出了具體規(guī)定。
“人大制度對(duì)于代表閉會(huì)期間如何活動(dòng)，一直沒(méi)有真正的說(shuō)法。”權(quán)威人士向本報(bào)記者介紹，這些文件第一次從體制上對(duì)代表閉會(huì)期間如何履行職務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，將有助于提高代表在整個(gè)人代會(huì)制度中的作用，保障代表更好履行職能。
而讓外界更加關(guān)注的是，此次“規(guī)范代表”活動(dòng)，也隱約透露出人大制度改革的方向，并包含了豐富的政治信息。
“集體活動(dòng)為主”
“新規(guī)定已經(jīng)運(yùn)行一段時(shí)間了。”十屆全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青告訴本報(bào)記者。今年5月底，他專門(mén)趕到大連，出席一個(gè)關(guān)于村民自治法修改的座談會(huì)，會(huì)議是由全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)組織的，18個(gè)領(lǐng)銜提出修改村民自治法的全國(guó)人大代表都應(yīng)邀參加。
葉青一直很忙。今年4月份，葉青列席全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議，發(fā)現(xiàn)有24個(gè)代表被邀請(qǐng)列席，過(guò)去一般只有十多個(gè)。“過(guò)去代表閉會(huì)期間活動(dòng)很少，現(xiàn)在開(kāi)始多起來(lái)了。”葉青說(shuō)。
此前，中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》，這次出臺(tái)的五個(gè)文件實(shí)際上是作為配套文件而出臺(tái)的。中央黨校教授葉篤初說(shuō)：“中央轉(zhuǎn)發(fā)的文件原則性強(qiáng)，五個(gè)配套文件則是細(xì)化的具體措施，操作性強(qiáng)。”
“文件的關(guān)鍵內(nèi)容，是管好代表日常活動(dòng)。”一位專家說(shuō)。文件明確，全國(guó)人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)既是執(zhí)行代表職務(wù)，也是知情知政、獲得第一手材料，醞釀、起草、提出議案或者建議、批評(píng)和意見(jiàn)，為出席大會(huì)會(huì)議審議各項(xiàng)報(bào)告和議案做準(zhǔn)備的過(guò)程。
許多人注意到，文件強(qiáng)調(diào)代表活動(dòng)的組織性和集體性：“代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)由全國(guó)人大常委會(huì)組織；代表活動(dòng)以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式；每年年末進(jìn)行一次集中視察，年中進(jìn)行一次專題調(diào)研。”
為什么如此呢？中國(guó)社科院研究員史衛(wèi)民解釋說(shuō)，代表提出議案，最后都不是個(gè)人行為，要夠法定人數(shù)才行。一個(gè)人提，許多人沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)研，簡(jiǎn)單附議，易于失之偏頗。常委會(huì)對(duì)代表調(diào)研的時(shí)間和主題集中有計(jì)劃地安排，對(duì)于熱點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題組織代表調(diào)研，有利于提高調(diào)研效率，保證質(zhì)量。
針對(duì)近年來(lái)一些代表個(gè)人成立代表工作站、建立代表網(wǎng)站、開(kāi)通熱線電話以及個(gè)人出資登廣告選集議案等情況，文件規(guī)定：代表可以通過(guò)代表小組召開(kāi)座談會(huì)、代表公布電子信箱和人大網(wǎng)站等方式，聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。
“這實(shí)際上是不鼓勵(lì)人大代表以個(gè)人方式開(kāi)展上述活動(dòng)。”葉青說(shuō)。
既然要求代表以集體活動(dòng)為主，時(shí)間和經(jīng)費(fèi)自然要保證。文件規(guī)定，中央將逐步增加代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，并將此列入中央預(yù)算。代表依法參加活動(dòng)，其所在單位、部門(mén)必須依法給予時(shí)間、工資、獎(jiǎng)金和其他福利待遇等各種保障。
在中央黨校教授葉篤初看來(lái)，文件的一個(gè)亮點(diǎn)是，代表可以當(dāng)面反映群眾控告。
“過(guò)去，群眾有問(wèn)題找代表反映，由于缺乏規(guī)定的辦理程序，有關(guān)部門(mén)往往不了了之。”葉篤初說(shuō)，現(xiàn)在文件規(guī)定，代表可以當(dāng)面向全國(guó)人大常委會(huì)反映或由全國(guó)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)有關(guān)部門(mén)處理并答復(fù)，還規(guī)定了如何督辦，從程序上予以明確。
規(guī)范的兩種效果
去年8月上旬，武漢市武昌區(qū)298名人大代表先后收到一份《武昌區(qū)人大代表閉會(huì)期間履職情況統(tǒng)計(jì)表》，每位代表當(dāng)年上半年的履職情況一目了然，其中三名官員代表的履職記錄為零。
系列文件的出臺(tái)，現(xiàn)實(shí)針對(duì)性顯而易見(jiàn)。
當(dāng)前，許多人大代表在發(fā)揮自身作用上進(jìn)入誤區(qū)，“會(huì)議轟轟烈烈，會(huì)后平平淡淡。”葉青說(shuō)，沒(méi)有用人民代表的身份來(lái)要求自己。
我國(guó)目前人大代表的絕大多數(shù)是兼職的，這就意味著擔(dān)任人大代表只不過(guò)是個(gè)“副業(yè)”，而主業(yè)還是自己平日的工作。近年來(lái)，官員、企業(yè)家代表大量出現(xiàn)。有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)近3000名全國(guó)人大代表，70％左右是來(lái)自行政和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)。
大量官員出任人大代表的一個(gè)結(jié)果是，他們平常“日理萬(wàn)機(jī)”，根本騰不出時(shí)間來(lái)履行代表職務(wù)，出席“兩會(huì)”亦不過(guò)“客串演出”。而一些企業(yè)家代表由于自身利益的誘導(dǎo)，很容易利用代表身份謀取私利。
至于一些企業(yè)家代表利用自己的政治身份撈取好處，或以代表的身份去做生意，甚至在自己打官司的時(shí)候，利用人大代表身份影響法院判決等現(xiàn)象，更是屢見(jiàn)不鮮。
中國(guó)人民大學(xué)教授張鳴說(shuō)，這一規(guī)范出臺(tái)后，從制度上劃清了人大代表履行職務(wù)的界限，明確了哪些是他們?cè)撟龅模男┦撬麄儾荒茏龅摹?
規(guī)范出臺(tái)的一個(gè)目的，是將“非組織活動(dòng)”納入組織軌道，有專家指出，一些代表成立個(gè)人工作室履行職務(wù)、接待上訪者，社會(huì)影響越來(lái)越大，但終究是“非組織活動(dòng)”，對(duì)于政府而言，這不利于統(tǒng)一管理。
“出臺(tái)這些文件的重要背景，實(shí)際上也是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。”葉青說(shuō)，“例如上訪問(wèn)題突出，政府壓力越來(lái)越大。這次文件實(shí)際上是對(duì)人大接待信訪的功能程序化和制度化了，可以讓人大幫忙分擔(dān)政府的壓力。”
張鳴認(rèn)為，規(guī)范會(huì)有兩個(gè)效果，一是讓不履行職務(wù)的代表有動(dòng)起來(lái)的壓力；同時(shí)，也把以個(gè)人方式履行職務(wù)十分積極的代表，納入了集體活動(dòng)的軌道。
人大制度改革的方向
此次中共中央以轉(zhuǎn)發(fā)的形式，將人大改革的意見(jiàn)公之于眾，使關(guān)注人大制度改革的人士，對(duì)此頗為注意。
一位研究人大制度的專家告訴本報(bào)記者，從這次規(guī)范代表日常活動(dòng)的改革來(lái)看，其主導(dǎo)者是中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組，這彰顯了黨對(duì)人大改革的領(lǐng)導(dǎo)地位。
“在各省市自治區(qū)，黨的一把手兼任當(dāng)?shù)氐娜舜蟪Ｎ瘯?huì)主任，已經(jīng)基本到位，”中央黨校一位專家認(rèn)為，“此舉大大加強(qiáng)了黨對(duì)人大的直接領(lǐng)導(dǎo)。”
相比前些年，人大制度的改革現(xiàn)在處于平靜狀態(tài)，這位專家認(rèn)為，人大制度走過(guò)了半個(gè)世紀(jì)的歷程。改革開(kāi)放20多年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面確立，中國(guó)特色的人民代表大會(huì)制度一直處于不斷改革之中。
令湖北省的全國(guó)人大代表葉青印象最為深刻的改革，是上世紀(jì)80年代初開(kāi)始實(shí)行代表評(píng)議和官員述職評(píng)議，對(duì)政府官員的權(quán)力形成直接的制約，開(kāi)始發(fā)出自己的獨(dú)立聲音。
近年來(lái)，以市民聽(tīng)證、代表述職和選舉法修改等一系列變化為標(biāo)志，人大制度正逐漸從程序上走向透明化，從職責(zé)上日趨專業(yè)化，開(kāi)始向民主政治的方向邁進(jìn)。
而人大代表兼職的種種弊病日益明顯，促使專職化成為人大制度改革的重要取向。黨的十六大提出優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)后，十屆全國(guó)人大換屆選舉時(shí)已有一批年輕的專業(yè)人士被選進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)，并在各地迅速形成示范效應(yīng)。地處沿海的廣東省人大常委會(huì)共有委員64名，其中42位是專職，22位是兼職。
今年全國(guó)“兩會(huì)”前后，廣東、安徽省幾位人大常委和代表因“法律知識(shí)有限”和為了“集中精力做好本職工作”先后辭職，消息再次引燃了人大制度改革的話題。
“發(fā)揮人大作用，關(guān)鍵在于發(fā)揮代表作用，而發(fā)揮代表作用，關(guān)鍵在于讓代表在閉會(huì)期間能夠真正活動(dòng)起來(lái)。”葉青認(rèn)為，人大已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這次規(guī)范代表活動(dòng)的努力，標(biāo)志著人大工作水平的提高，總的來(lái)說(shuō)是一種進(jìn)步。
但他也認(rèn)為，“代表以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式”的效果如何還有待觀察。“我去年就參加過(guò)三次視察，感覺(jué)形式主義東西太多。一個(gè)團(tuán)隊(duì)坐車下去，吃住、路線全安排好了，警車開(kāi)道、走馬觀花地看看，并且全是正面的東西，結(jié)果是走過(guò)場(chǎng)。”
他建議，應(yīng)該鼓勵(lì)人大代表以個(gè)人身份進(jìn)行隱蔽性的調(diào)研，“比如，可以直接去農(nóng)民中間調(diào)查土地使用情況。只要不是為個(gè)人私利，代表個(gè)人開(kāi)展活動(dòng)既不占用經(jīng)費(fèi)，又能了解到真實(shí)可靠的情況，應(yīng)該鼓勵(lì)。”
葉青自己也經(jīng)常利用下去開(kāi)會(huì)之類的工作機(jī)會(huì)，在工作之余私下里到農(nóng)戶家中走一走，“這樣的調(diào)查情況往往更真實(shí) ”。
現(xiàn)實(shí)生活中，一些代表個(gè)人履行職務(wù)可能出現(xiàn)一些“過(guò)激”行為，例如過(guò)分強(qiáng)調(diào)自己的身份，直接插手一些事情的解決。“但這并不否定這種方式的科學(xué)性”。葉青說(shuō)，“個(gè)人和集體的活動(dòng)都應(yīng)該鼓勵(lì)，有時(shí)候個(gè)人反而更容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。”
張鳴認(rèn)為，這一系列文件意在規(guī)范和保障，但肯定會(huì)有效激活人大制度。特別是在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，這些措施施行后，會(huì)很快形成示范效應(yīng)，“對(duì)于這些地方的代表來(lái)說(shuō)，只要制度上有空間，他們就有辦法做出來(lái)。”
不過(guò)，人大制度激活走出第一步后，接下來(lái)仍要面臨許多亟待解決的問(wèn)題：例如代表的素質(zhì)問(wèn)題，履職能力，如何解決官員和企業(yè)家在代表中的比例，如何界定清楚人大與政府的具體權(quán)力劃分。
中央黨校一位教授認(rèn)為，人大制度改革的方向其實(shí)是顯而易見(jiàn)的，而在這些年的進(jìn)程中，人大作為民意代表和立法機(jī)構(gòu)的面貌已漸趨明顯，“現(xiàn)在要做的，就是要沿著這個(gè)方向走下去。”
