????只要地方政府的基本角色沒有完成向公共服務主體轉變,政府官員的考核機制仍然以生產總值作為核心指標,經濟發展方式就不可能根本轉變

????作者：劉志銘

????根本障礙是體制性障礙

????在新的國際國內經濟發展格局下,廣東轉變經濟發展方式面臨一大根本障礙和三大現實挑戰。

????改革開放30多年來,在行政和財政分權激勵下的地方政府間競爭構成了我國經濟增長的內在機制。作為一把雙刃劍,這種競爭一方面是經濟高速增長的推動力,另一方面也是既有發展方式弊端的根本成因。在以經濟建設為中心的體制背景下,一個地方的經濟發展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經濟收益,造成了政府追求政績,政府官員忙于招商引資上項目的現象,并且由于官員任期較短,投資往往集中在短期見效的項目上,真正需要政府關注的教育、醫療、農業等領域卻投入不足。這使得投資率居高不下,并且投資結構扭曲,導致資源配置的低效率。這種發展方式不僅給廣東直接帶來了嚴重的環境污染和能源消耗,而且構成企業主要競爭優勢———加工的成本優勢也在相當程度上建立在長期人為扭曲的要素價格上。在圍繞著吸引投資展開的競爭中,土地價格被人為壓低、資金成本因利率過低或政策貸款或擔保也被人為壓低,與此同時,勞動力成本因勞動保障和社會福利不健全被壓低,企業生產的環境成本也因為地方政府的縱容而人為地被壓低。

????當前經濟發展方式難以轉變,究其根本,就在于以經濟總量為導向的地方政府間競爭有其體制機制作為支撐,并且形成了固化的利益格局。由于現行財稅體制把地方政府的財政狀況同本地生產總值增長直接掛鉤,生產總值增長實際上仍然是地方政府官員政績考核的主要標準,地方政府間的競爭便成為粗放和扭曲型經濟增長的體制根源之一。

????現實挑戰之一是要素成本不斷攀升。低薪酬的勞動力、低成本的能源、資源和低廉的土地租金曾是廣東低附加值加工業得以生存的前提條件。但是,隨著社會保障制度建立,勞動力社會成本將趨于上升；隨著土地管理制度規范和提高征地補償標準,土地成本將趨于上升；隨著能源資源需求迅速增加及國際市場價格的變化,資源成本明顯上升；為了響應低碳需求,環境治理成本也不斷提高。

????現實挑戰之二是產業鏈的擠壓效應。廣東雖然是經濟大省,但是自主創新能力不強,只能被動接受國際產業分工,導致產業被擠壓于國際產業鏈低端,面臨不可持續的危機。技術水平和附加價值較高、資源消耗較少的技術密集型產業在全省經濟構成中所占的比重低,產業的國際競爭力比較弱,相當一部分產業出現了“低端技術路徑依賴鎖定”的現象。

????現實挑戰之三是產業對外依存度高。廣東產業的對外依存度高,這曾是廣東經濟發展的有利因素,但嵌入在全球價值鏈中的廣東產業出現了新的“依附經濟”趨勢,即依附加工貿易、依附外資和依附出口需求,技術、人才和銷售等高端要素嚴重依賴國際市場。全球經濟貿易失衡與震蕩,要求廣東改變依賴出口拉動的增長方式。能否成功轉變廣東的增長模式,降低經濟對外依存度,推動經濟增長由外向帶動為主向內外需協調拉動轉變,成為廣東經濟持續發展面臨的考驗。

????實現政府轉型,改革創新地方政府績效評價體系

????加快推進政府改革,實現政府轉型。只要地方政府的基本角色沒有完成從經濟建設主體向公共服務主體的轉變,政府官員的考核機制仍然實際以本地生產總值作為核心指標,那么經濟發展方式就不可能有根本性轉變。因此,轉變經濟發展方式的關鍵在于加快推進政府改革,實現政府轉型,即實現經濟建設型政府向公共服務型政府轉變,改革創新地方政府績效評價體系,將經濟發展的質量、效益、結構優化、收入分配、社會保障、環保、人民群眾滿意度、幸福指數等指標納入新的評價體系,糾正“重經濟指標,輕公共服務”的傾向,為轉變經濟發展方式奠定體制基礎。政府的轉型不僅將矯正地方政府扭曲的行為,而且隨著公共服務的滿足,也為釋放消費需求、拉動國內需求提供制度保障。廣東應該發揚上世紀八九十年代的改革勇氣和精神,在政府轉型和深化市場化改革(包括土地、能源、資源等要素市場改革)方面繼續先行先試,以制度創新來推動經濟發展方式的加快轉變。

????作者系華南師范大學經濟研究所所長、教授