????傳統的家庭贍養不堪重負，養老機構服務緊俏、一床難求；繼幼兒園“入托難”之后，“養老難”又浮出水面，大幅增加養老設施和服務投入已是當務之急

????一位92歲的老人癱坐在月壇街道敬老院寬大走廊的輪椅上。他嚷嚷著想站起來，旁邊的護工隨即用力把他架起，只讓他的腳沾沾地，之后又松手讓老人癱坐下去。

????老人已經失去行動能力，加上重度老年癡呆，終日需要護工照料。“如果不送到這里，我們一家人根

????在老人身邊，還有20多個坐在輪椅上的老人，大多已不能說話或行動。一些老人插著鼻飼管，低垂著頭顱，目光呆滯。

????這所專業護理院要照料50位失能老人，但仍無法滿足護理院所在社區的需求。這個敬老院常年都有50名老人排隊等待入住。

????不論是鄉鎮集體所辦的養老院，還是市屬的福利院，北京的公辦養老機構一律滿員。即使是收費高昂、定位于中高端群體的北京太陽城銀齡公寓，近日也只剩下最后兩間空房，“過了這周末來，怕是就沒有了”。

????3816家養老服務機構、61823張床位，無法滿足京城226.6萬老人的養老需求。北京一所普通街道敬老院的工作人員告訴本刊記者，一位老人一般要等兩年左右，才輪得上一張空床，“只有等走了一個，才能進來新的。”

????不獨北京，在中國各大城市，養老院一床難求。截至2009年底，中國60歲及以上的老年人達到1.67億，約占總人口的12.5%。其中，80歲以上的老人1899萬，失能老人達940萬，部分失能老人約為1894萬。

????社會顯然沒有做好準備。“一個失能老人拖累一家人。”中國社科院社會政策研究中心副主任楊團評論。多年來家庭小型化的趨勢，以及現代化背景下“空巢”家庭的激增，傳統的家庭贍養早已不堪重負。

????在不少社會學者看來，大幅增加養老設施和服務投入已是當務之急。目前，“十二五”規劃的31個專項規劃已經基本敲定，等待國務院最后的批準。其中出人意料地擠入了一個“冷門”——基本養老服務體系建設規劃。這也是這個項目首次正式進入國家的五年規劃。

????據了解，規劃將明確中央到地方各級的財政資金投入。中央一級的資金規模在百億元，對中、東、西部則按一定比例進行補貼，最終數字及比例尚未敲定。

????養老缺口

????2009年，中國人的平均壽命已達73.05歲，人均壽命的增長必然伴隨人體機能的老化。雖然全國失能和部分失能老人目前尚不滿3000萬人，但隨著老齡人口基數增加和壽命延長，數量還會持續增長。在楊團看來，養老服務的提供，可以比做正反兩個金字塔：需要養老服務的老年人口結構是正金字塔，失能老人只是最頂端的部分；向老人提供的養老服務則應該是一個倒金字塔，最頂端的那部分老人需要提供最多的關懷照料。

????然而，理論和現實之間總是存在巨大落差。截至2009年底，全國各類老年福利機構38060個，床位266.2萬張。從國際經驗來看，市場經濟發達國家的養老服務機構每千人擁有的床位數在50張-70張。在中國，65歲以上的老人每千人擁有的床位數不過23.5張。保守估計，養老機構的床位缺口數量在300萬以上。專業的護理人員更是奇缺。全國所有機構的護理人員僅有20余萬人，而拿到護理證的只有2萬多人。

????按中國的傳統，對老人的照料義務，更多是由家庭承擔，但家庭的扶養能力卻幾乎達到極限，不得不借助于社會機構和服務，這越發加劇了社會養老服務的短缺。

????家庭形態的變化是導致這一結果的主要推手。中國獨生子女政策實施至今已有30年。第一代獨生子女的家長已步入晚年，中國正全面迎來“421家庭”時代，一對夫妻贍養四個老人和撫養一個孩子的家庭格局日益成為主流，負擔極為沉重。

????同時，當前城市化大潮下，人口流動、家庭小型化也大大沖擊了家庭舊有的代際撫育功能。民政部及中國老齡委數據顯示，城市老年人“空巢”家庭的比例已達49.7%。而在農村，大量青壯年外出打工，老人、孩子和中年以上的婦女在家留守幾乎成為常態。據中國社科院社會政策研究中心2008年在山西、陜西、甘肅農村的調查，70歲以上的高齡老人超過一半得自己照顧自己，或由配偶照顧。即使家庭成員盡到照護義務，贍養質量也常不盡如人意。來自社科院的一份《融入社區健康服務的中國農村老年人照護服務研究》顯示，傳統家庭照護標準低，專業性差。在農村的農忙季節，家人對老人的照顧容易被疏忽或中斷，身邊無子女的老人更易被忽略，甚至一些子女在身邊的老人還遭遇棄養。

????北京心理危機研究與干預中心執行主任費立鵬曾透露，農村老人自殺率高于城市老人5倍，農村自殺人數比例占中國自殺人數的90%。中國老齡事業發展基金會會長李寶庫亦在一個公開會議上介紹：“中國農村老人的自殺率是世界平均水平的4倍到5倍。”在湖北京山地區，甚至出現了自殺屋、自殺洞。相當多一部分老人因為患病，不愿拖累子女，選擇老屋或荒坡、樹林、河溝，安靜地自我了結。

????拮據的社會化

????家庭照顧的缺位，以及家庭養老功能的弱化，社會的支持和介入變得必要而緊迫。而贍養成本的提高，又令家庭不堪重負。

????上述《融入社區健康服務的中國農村老年人照護服務研究》顯示，高齡老人不僅需要問安式照料，即經常性探望，還需要生活照料、康復保健方面的服務。對于老人的照顧者來說，長年照護失能老人也容易產生身心壓力和慢性疲憊，他們則需要一種替換性的服務，或是日托服務。根據國際經驗，失能老人中還有相當部分需要入住機構，入住機構率普遍在3%-5%。而相較于中國老人的養老金水平，這些服務無疑都顯得昂貴。

????按照護理標準，機構收住完全不能自理的臥床老人，與護理員的配備是2：1，基本不能自理的老人與護理員的配備是4：1。楊團根據有關調研粗略計算，人員工資加上護理院住所的設施設備、材料、老人餐飯等，每月僅成本就在1200元以上。在一線大城市，收費則更加高昂。前述月壇街道敬老院嚴格堅持非盈利準則運營，老人每月的平均收費也在2600元左右。

????這已經超出了絕大部分老人的支付能力。根據2007年15個省份的城鎮住戶抽樣調查，享有固定養老金、離退休金的人員，不到55歲以上老人比重的30%。而為制度所覆蓋的人群，所能享受到的待遇也不高。《2009年度中國老齡事業發展統計公報》顯示，目前全國企業退休人員基本養老金月人均水平不過1200元，且僅惠及4700余萬人。

????在廣大農村地區，沒有社會養老金的老人更高達90%。2009年，中國啟動新型農村社會養老保險(下稱新農保)試點。截至2010年6月底，全國有1697萬老人領取了待遇。

????試點之初，新農保待遇十分微薄。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準。其余則按個人賬戶中的繳費累積，多繳多得。即使在基礎養老金標準甚高的北京，其每月發放標準不過280元。

????據北京大學和中國老齡科研中心2006年對全國上萬名高齡老人跟蹤調查，正是由于當前養老保險制度的缺漏，69.9%的老人主要經濟來源依靠子女及孫子女。中國社科院社會學所學者孫炳耀表示，養老服務的需求，正是隨著平均壽命的增長才出現，但“我們對養老制度的設計，還在最基本的物質生活方面，而對照顧服務這一塊沒有考慮”。

????鑒于養老機構的緊缺現狀和收費偏高，加之居家贍養的傳統思維，不少老人仍執著于居家養老。但針對居家養老的入門服務，也不便宜。

????在率先實行“無圍墻養老院”模式的汽南社區，社區中的月壇街道敬老院向居家養老的老人們提供專業的上門服務。其中，居家服務每小時收費8元，而日間照料則需根據老人身體狀況定級后再額外收費。“上門服務的需求不集中，覆蓋面有限，現在護理人工費又高昂，能買得起上門服務的老人寥寥無幾。”曾擔任汽南社區居委會主任的王士良老人告訴本刊記者，很多有需求的家庭還是選擇雇傭保姆。但保姆畢竟不專業，且“價格也不低、要求多，服務質量卻不高”。

????孫炳耀進一步解釋，中國老年人普遍貧困的狀態，意味著養老服務市場的有效需求不足，這也直接導致養老服務市場發展遲滯。許多中低收入家庭在養老面前無一例外面臨這樣的困局：優質資源定價不菲，讓其望而卻步；與之支付能力相匹配的一些低價養老院則質量低下，虐待老人的事件層出不窮，有的甚至不能達到政府所劃定的辦院條件，是為“黑戶”；而享有政府補貼從而以較低價格提供優質服務的公辦院數量有限，人們十分渴望，卻一床難求。

????應明確政府責任

????不過，現任北京師范大學公益研究院院長、曾任民政部社會福利和慈善事業促進司司長的王振耀，并不認為中國所面臨的問題是人們常說的“未富先老”。“中國人均GDP跨過3000美元大關，已經是中等收入國家了。”在王振耀看來，國家的富裕，應該反哺這部分老年國民，增加社會福利投入。

????全國老齡工作委員會辦公室副主任閆青春也表示，在市場、第三部門都無法提供服務的情況下，政府作為最后一道防線，要承擔其相應的責任。

????不少學者認為，在中國經濟體制轉型的過程中，中國政府對社會福利政策定位不明，既無法以“福利國家”的姿態提供民眾無力支付的社會服務，又缺乏刺激社會化供應的政策手段。

????中國政府對養老服務責任的承擔，首先體現在舉辦公辦養老院上。礙于有限的財政資源，公辦養老院的定位為救濟性福利單位，僅承擔救濟城鎮無生活來源、無勞動能力、無贍養人的“三無”老人和農村五保戶的職責。

????自上世紀90年代后期，中國政府推行一系列福利社會化的政策，以期引入民間資本而擴大供給。與此同時，本承擔著救濟之責的公辦養老院也在“社會化”的浪潮中向市場開放，以市場價格收住普通老人。因其享有大量政府補貼，在市場競爭中占據著天然的優勢，公立養老院逐步演變成擁有特殊地位的市場主體。

????正因如此，近年來各地紛紛將公共財政投向收費較高的高端養老物業，作為投資方的地方政府則可從中出售經營權或獲得分紅。這樣的改革，并沒有使公共財政的陽光惠及普通老百姓。

????如北京的匯晨老年公寓被稱為政府投資建設的惠民工程，但其收費十分高昂。健康型公寓最便宜的，床位費即在每月4350元；護理型公寓加上護理服務費，最便宜的一檔是每月4980元。如此高昂的收費，將普通老人拒之門外。

????鑒于此，政府財政加大對貧困、失能老人的轉移支付，在民政部、老齡委等部門也多有共識。前文所述“十二五”養老規劃的草案，確定了“政府主導，多方參與”的原則，整個體系以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為支撐。保障的重點對象為失能老人、半失能老人和低收入老人。規劃當前的提法，政府的職責定位于制度規劃、籌資以及服務監管方面，同時打破行業壟斷，漸漸開放養老市場，鼓勵興辦養老機構，通過公建民營、民辦公助等方式增加市場供應。此外，推進國辦養老機構的改革，以及體制、機制創新。

????“政府主導，責任在政府。但并不是政府包干。”王振耀強調，在整個基本養老服務體系的建設中，民間組織和民營資本應該發揮更大的作用。

????這意味著，政府要從過去慣常的投資運營者的身份，轉為向養老服務的供方和需方提供補貼。但孫炳耀強調，要讓補貼補到位，不但需要明確補貼方向，還必然需要大量調研、測算，包括有效需求的分析、需求的缺口及補貼的額度等。而現在，無論是政府還是學界，都缺乏扎實的研究，也難以提供科學的數據。

????據王振耀介紹，事實上，以加強政府投入為核心的基本養老服務體系建設，已經規劃了十年，卻是“十年起步，起步十年”，始終未能成為現實。一個重要的原因，即在于對養老服務缺口缺乏科學的測算。孫炳耀擔心，盡管在老齡化的壓力及社會各界的推動之下，養老服務體系建設最終“擠入”“十二五”規劃，但由于相關測算的缺失，這也只能是一份原則性的規劃。