????核心提示：“腐敗高發，官商勾結”，國土系統貪腐問題近年來引起輿論高度關注。事實上，國土部對系統內腐敗問題的整治舉措從未間斷，然而國土官員貪腐消息爆出的速度從未落后于反腐新規出臺的速度，從而使得國土反腐公信力大打折扣。如何跳出運動式治理的窠臼，建立健全國土反腐長效機制，成為擺在相關部門面前亟待解決的重大問題。

????輿論猜測國土系統或將再掀反腐風暴

????8月19日下午，中央紀委、最

????但事實上，這絕不是國土部第一次高調反腐。2009 年9月4日，國土資源部下發了《關于開展土地儲備制度建設和運行情況調查的緊急通知》，要求地方政府和主管部門對土地儲備制度的“防范腐敗機制”以及實施情況進行檢查，向國土資源部一并匯報。有消息人士向媒體透露，《通知》明確了幾個檢查的環節，其中包括收購———管理———一級開發———出讓鏈條上的決策主體、決策程序、價格確定等，重點是這些環節上防腐、反腐機制的設計運行情況。這則消息被媒體解讀為國土部首次把目光轉向了土地儲備制度的腐敗問題，并稱，“‘一輪反腐風暴’在未來或難避免”。《中國工商時報》還認為，該通知的行文有問計于地方的含義；在集中了各地的防腐經驗后，國土部可能會制訂一個全國性的土地儲備防腐敗機制。

????2009 年10月13日，國土資源部對外印發了《國土資源執法監察巡查工作規范》（試行）,其中對國土資源的監察及處理的流程進行了明確說明。這一《規范》被看作是“此輪反腐風暴”進入實施階段的標志。

????2010 年3月，國土部在全國啟動大規模土地調研。自3 月5日開始，國土資源部百名官員分30 個小組，奔赴中國30 個省區市進行實地調研，調研內容涉及土地出讓金狀況與完善方向；土地執法監察效果，主要包括小產權房、高爾夫球場清理情況及處置政策建議；以及土地腐敗等當前土地管理中的諸多敏感問題。據透露，此次調研重點涉及腐敗問題的是深入開展案例分析，梳理國土資源領域腐敗案件高發易發環節，分析腐敗案件的客觀規律和制度缺陷，提出進一步完善制度等政策措施，并未涉及具體制度建設。3 月31日召開的國土系統黨風廉政建設工作會議明確了今年重點查處的十類案件，其中，土地審批中違法違規、索賄受賄被列居首位。

????從國土部近期發布的政策規定看，從土地儲備、小產權房、十類案件到土地和礦業權審批，土地審批的關注度漸次提升。而措施則經歷了從防腐機制檢查、明確土地監察流程到實地調研。受公開信息的限制，我們無法窺伺到《方案》究竟在國土系統反腐機制建設上做出哪些創新，但從前幾項舉措看，除明確土地監察流程外，另兩項措施皆為運動式治理，而明確流程本身也并無創新，最為關鍵的是，這幾項舉措均是國土系統內查。如何解決國土領域的腐敗問題似乎仍未成形。

????窩案叢生、官商勾結拼就國土貪腐亂象

????若能掌握國土系統腐敗的特點，或許能夠對摸索出一套有效的監管制衡機制有所幫助。

????首先，“官商勾結”是土地腐敗的主要表現形式。在國土官員貪腐的背后，總能看到開發商行賄的影子，主要集中在征地拆遷管理、國土資源規劃、土地資源管理和利用等領域。據浙江省檢察院統計，2009年1 月到11月，該省有67 名國土官員被立案查處，其中三成涉及國土官員與房地產公司之間的利益糾葛，一半以上的受賄國土官員與房地產商有不同程度的利益糾葛。

????第二，窩案、串案的高發成為近年來國土系統腐敗的又一特征。如2009年11 月至今年1 月的河北石家莊市國土局貪腐窩案，今年4月江蘇無錫國土局窩案等，都有大批官員落馬。山東濟寧市檢察院認為，征地拆遷涉及土地、房產、評估機構、村鎮等多個單位和個人，涉及實地勘查、面積測量、評估、補償款核定、簽訂補償協議、發放補償金等多個環節，經手人員較多，一人難以達到目的，于是不法分子上下聯動、左右配合。東北師大廉政研究中心教授柏維春也指出，國土腐敗涉案人員多是政府官員，關系多為上下級、同事或朋友，彼此結成利益共盟，容易形成串案窩案。土地腐敗涉及的范圍，遠遠不止國土資源一個部門，規劃局、交通局及地區黨政官員在各類涉及土地資源的腐敗案件中也常常出現。譬如，對于規劃局的官員而言，容積率、建筑密度和綠化率的些微浮動，對房地產商來說就可能是數千萬元的利潤，而非專業人士難以覺察。此外，由于建設用地往往關乎一地的發展整體規劃，行政首腦插手其間也就不足為奇。

????第三，城市與農村國土腐敗所涉及的領域不盡相同。中國土地勘測規劃院地政研究中心主任經濟師姚麗認為，城市涉土腐敗主要發生在土地改變性質、土地出讓等方面，涉及市、縣（區）兩級的少數干部利用職務之便，與開發商形成利益同盟，共謀私利。而農村土地職務犯罪的高發階段卻是征地。在農地征遷和出讓中，會出現縣（區）、鄉（鎮）基層政府截留、挪用征地補償款，一些鄉（鎮）、村級干部利用職權套取、虛列、偽造侵吞征地補償安置資金等腐敗問題，極易引發社會群體性事件，其危害尤甚。

????地產政績依賴與限權監督缺位成反腐難點

????在“土地財政”的背景下，“低地價”是地方政府招商引資策略中的重要籌碼，由此所帶來的經濟發展又是衡量地方官員政績的硬性指標。因而，地方政府出讓國有土地使用權時的動機就變得更加復雜。柏維春教授稱，土地吸引地方政府及其官員壟斷而不放其手的原因，不僅是可以得到“租金”，還可以招商引資發展地方經濟，規劃城市改變市容，發展房地產業拉動GDP，還可以增加財政，這些都是維持和晉升官位的政績標識。

????此外，腐敗在國土系統內得以泛濫，與該系統行政審批權和行政執法權一體的職能定位，既當運動員又當裁判員的雙重角色密切相關。最新一期《方圓法治》雜志刊文《土地爺八條生存法則》歷數了國土部門所持有的八項權力，從土地、礦產等自然資源的行政審核、審批到土地處置、確權、登記、發證和相關案件查處等無所不包。中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室副主任傅奎也曾指出，對權力過于集中的國土部門的監督監管機制的缺位是該系統滋生腐敗的主要原因之一。

????一方面，法律設計并不完善，導致監督無據。江西師范大學政法學院法律系主任顏三忠認為，現行土地管理法規中，對土地征用的條件、征用租用土地的價格、土地補償費的標準等僅作了原則性的規定，有些實施細則也不夠詳盡完備。如在處理具體的土地事務中，各級政府對土地有很大的出讓權、定價權，有關的決策人員、經辦人員擁有很大的自主決定權，這就給公共權力尋租留下了余地。

????另一方面，有制度無落實導致監督失效。《檢察日報》曾刊文《根治土地腐敗重在權力制衡》稱，即便法律明示的良性規則，有時在地方利益的整體捆綁下，也難以得到司法部門有力的執行。以土地拍賣為例，在具體操作中，仍然難逃各種潛規則的操控，如附帶特殊的拍賣條件，使特定地塊落入某些特定的符合購買資格的開發商的彀中。這其實還只是“冰山一角”。在土地收儲、土地拆遷、土地平整、土地測量、土地規劃、礦山出讓等由國土部門管理的事項中，任何一個環節都藏有大量權力尋租的空間。而現實中隨意變更規劃用地，把工業用地改為商業用地，把綠化用地改為建筑用地的現象更是司空見慣，卻很少見到有關部門去“上門”監督的。

????運動式治理外的長效反腐機制建設迫在眉睫

????國土系統腐敗案的頻發，影響的不只是政府的公信力，房地產開發的腐敗成本所引發的房價居高不下頗為群眾詬病，此外，征地血案的頻繁發生對維護社會穩定同樣造成極為不利的影響。治理國土系統腐敗，建立健全長效反腐機制已迫在眉睫。而加強監督、程序公開、嚴厲問責都成為媒體關注的重點。

????《檢察日報》在文章《根治土地腐敗重在權力制衡》中提出，欲從長遠構筑起國土系統的“廉潔生態”，需從國土部門和官員手中的權力入手，讓專門監督機關的眼睛隨時緊盯國有土地和礦藏的出讓過程，加大對土地規劃變更等的調查和問責；同時打造更為公開透明的權力運行程序，重點在招標、拍賣等過程中導入社會監督力量，如將土地的招標權交給中立的單位來操作以避免官商勾結，及時將投標人的能力、財力等指標向社會公開等；再輔以嚴密的刑事執法，把運動式打擊轉化為有制度預期的常態司法，讓刑罰成為一種“必定性”和“確定性”的腐敗行為后果，以防止整治之后僥幸心理下的“前腐后繼”。