中國未來的城鎮化進程正在面臨著體制突圍的現實挑戰，如何讓農民工真正融入城市已經成為下一步城鎮化無法回避的問題。南都記者日前獨家獲悉，在京召開的全國發展改革系統研究院年會上，國家發改委宏觀經濟研究院“城鎮化戰略研究”課題組建議改革戶籍制度，在財政和用地制度方面建立農民工市民化的成本分擔機制，同時允許農民參與保障房建設，按照規劃要求以集資方式合作建房，解決1.59億農民工融入城市的問題。

　　戶籍制度嚴重阻礙市民化進程

　　據官方統計，2011年我國城鎮化率達到51.27%。城鎮人口首次超過農村人口，在很多人看來這是一個具有標志意義的歷史性轉變。但我國城鎮化的“水分”不容忽視。根據國家統計局農民工調查監測報告，外出農民工規模超過1 .59億，但由于沒有城鎮戶籍，不能享受相應的基本保障和公共服務。除去這部分“被城鎮化”的農民工，我國真實城鎮化率不到40%。

　　國家發改委宏觀經濟研究院課題組認為，我國城鎮化推進面臨四大體制障礙：一是現行城鄉二元戶籍制度嚴重阻礙人口市民化進程，戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農民工市民化進程。以東莞虎門鎮為例，當地戶籍人口10萬人，外來人口90萬人，而該鎮的公共服務均按照10萬人的戶籍人口數設置，造成巨大的公共服務供給缺口。

　　其次，多層垂直管理的城鎮行政體制，跨行政區的城市群合作協調機制缺乏也影響城鎮化健康發展。

　　此外，農村土地制度改革滯后也削弱了農民進城落戶的能力。在現行《土地管理法》下，農民從農地征用中獲得補償的上限是土地農業產值的30倍，無法從農地征用的巨大增值收益中獲得收益，客觀上降低了失地農民進城安家落戶的經濟能力。

　　市民化成本分擔缺制度設計

　　農民工的市民化需要大量財政投入。此前有研究測算，每一位農民工市民化需投入大約10萬元。如何消化和分攤農民工市民化的成本，成為下一步城鎮化財稅制度創新的關鍵。

　　“現在分擔機制不明確，流入地政府不愿意承擔轉移進來農民工的成本，流出地更沒有積極性做。”國家發改委宏觀經濟研究院相關負責人強調，目前中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對農民工市民化成本分擔方式缺乏相應的總體制度設計，農民宅基地指標轉化為城鎮建設用地指標如何跨省流轉分配，農民工各種社會保險如何在輸出地與輸入地之間銜接等沒有得到有效解決。

　　建議允許農民集資合作建房

　　“要提高城鎮化的質量，首先要徹底改革排斥農民進城落戶和人口流動的戶籍制度，從限制農民進城和人口流動轉向鼓勵和支持農民進城，促進人口和勞動力的流動。”報告建議，戶籍制度改革可以分階段逐步實施，穩妥推進。

　　如何破解農民工市民化的問題，土地制度改革或許成為下一步改革的突破口。最近國務院常務會議通過了土地管理法修正案(草案)，被普遍認為是為即將出臺的農村集體土地征收補償管理條例掃清上位法障礙，預計征地補償將有大幅提高。

　　報告建議，對于農村土地確定為非公共利益建設用地，可以允許在土地集體性質不變的前提下，讓農民作為市場主體直接參與交易。土地增值收益絕大部分應返還原土地所有者。

　　報告還建議，開展“宅基地換房”試點，由農民自愿按照規定的置換標準以其宅基地換取城鎮住宅。建議允許農民參與保障房建設，按照規劃要求以集資方式合作建房。此外，還建議將農民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，并實現全國聯網、跨區域異地轉移接續和提取制度。